{"id":1122,"date":"2010-01-13T17:23:11","date_gmt":"2010-01-13T16:23:11","guid":{"rendered":"http:\/\/blog.die-linke.de\/digitalelinke\/?p=1122"},"modified":"2010-01-18T18:14:15","modified_gmt":"2010-01-18T17:14:15","slug":"offentlich-rechtlicher-rundfunk-im-digitalzeitalter-teil-i-verfassungsrechtliche-rahmenbedingungen","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blog.die-linke.de\/digitalelinke\/offentlich-rechtlicher-rundfunk-im-digitalzeitalter-teil-i-verfassungsrechtliche-rahmenbedingungen\/","title":{"rendered":"\u00d6ffentlich-rechtlicher Rundfunk im Digitalzeitalter. Teil I: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen"},"content":{"rendered":"

Auf Carta<\/a> ist soeben ein \u00dcberblick mit den Standpunkten der Parteien zur Rundfunkgeb\u00fchrenreform erschienen. Die Position f\u00fcr eine modifizierte ger\u00e4tebezogene Rundfunkgeb\u00fchr, wie sie von einer Mehrheit der Medienpolitikerinnen und -politiker innerhalb der LINKEN vertreten wird, kommt in dieser kursorischen Darstellung allerdings nur unzureichend zum Tragen. Dabei beruht jene auf einem Modell, das sowohl die spezifisch rechtlichen als auch die neuen technologischen Bedingungen des Rundfunks in ihrer Gesamtheit erfasst und von uns im letzten Jahr in einem l\u00e4ngeren Aufsatz \u201e\u00d6ffentlich-rechtlicher Rundfunk im Digitalzeitalter. Grundlagen f\u00fcr eine digitale Medienordnung\u201c dargelegt wurde. Gegen\u00fcber den Ans\u00e4tzen f\u00fcr eine haushalt- oder auch steuerbezogene Geb\u00fchr besitzt das von uns entwickelte Modell erhebliche Vorteile. Um nur einen zu nennen: Sowohl Haushaltsgeb\u00fchr als auch Medienanbgabe erforderten ein Notifizierungsverfahren auf EU-Ebene \u2013 mit der Konsequenz, dass \u00fcber die Zukunft des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks dann in Br\u00fcssel (mit-)entschieden w\u00fcrde. Bei einer modifizierten ger\u00e4tebezogenen Geb\u00fchr w\u00e4re das nicht der Fall. Im folgenden ver\u00f6ffentlichen wir heute und in den n\u00e4chsten Tagen diesen Artikel in vier Teilen unter Auslassung des Anmerkungs- und des Literaturapparats. Wer die Fassung in der Originalversion samt Nachweisen nachlesen m\u00f6chte, kann das hier<\/a> tun.<\/em><\/p>\n

Die fortschreitende Digitalisierung stellt das bestehende Mediensystem vor v\u00f6llig neue Herausforderungen. Diese sind, wie im folgenden zu zeigen sein wird, derart weitreichend, dass auf absehbare Zeit offen bleiben muss, ob das grunds\u00e4tzlich zu bef\u00fcrwortende Statut eines \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks im Digitalzeitalter aufrechtzuerhalten ist. Konstituierendes Kennzeichen des heraufziehenden Zeitalters bildet die \u00d6konomisierung von digitaler Information. Diesen Bedingungen werden immer weitere Bereiche der Produktion, der Zirkulation und des Konsums im Mediensektor unterworfen. Bislang \u00f6ffentliche Angebote geraten infolgedessen in den Focus privater Verwertungsinteressen. Mit der Beschleunigung dieser Entwicklung wird im Fortgang und weiteren Verlauf auch die Medienordnung in ihren \u00f6konomischen, kulturellen und rechtlichen Grundz\u00fcgen umgebrochen. Wie unter diesen Bedingungen ein best\u00e4ndiges Modell des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks im Digitalzeitalter aussehen kann, wollen wir im folgenden aufzeigen. Dazu werden wir zun\u00e4chst einen Problemaufriss anhand der rechtlichen Rahmenbedingungen auf der Ebene des Nationalstaats und der Europ\u00e4ischen Union geben, sodann in Grundz\u00fcgen ein eigenes Regulierungsmodell vorstellen und schlie\u00dflich die Voraussetzungen f\u00fcr eine Modernisierung des \u00f6ffentlich-rechtlichen Funktionsauftrag im Digitalzeitalter skizzieren.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen<\/strong><\/p>\n

Das deutsche Rundfunkrecht beruht ma\u00dfgeblich auf der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Rundfunkrecht in Deutschland ist \u2013 historisch betrachtet und ungeachtet der diesbez\u00fcglich vorgelagerten Gesetzgebungskompetenz der L\u00e4nder \u2013 sozusagen im klassischen Sinne Verfassungsrichterrecht. Die materielle Grundlage, auf die sich die Verfassungsrechtssprechung beziehen kann, ist gleichwohl eher schmal. Sie basiert im wesentlichen auf einem Satz: \u201eDie Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gew\u00e4hrleistet.\u201c (Art.\u00a05 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG)<\/p>\n

W\u00e4hrend die Ausgestaltung der \u00e4u\u00dferen Struktur zur Sicherstellung der Presse- und Filmfreiheit im Nachkriegsdeutschland West von Anfang an privatwirtschaftlich organisiert war, wurde nach 1949 f\u00fcr den nun in der Programmgestaltung staatsfreien, in seinen Organisationsprinzipien wesentlich von den Besatzungsm\u00e4chten gepr\u00e4gten und weitgehend nach dem Vorbild der britischen BBC geformten Rundfunk (zun\u00e4chst H\u00f6rfunk, seit 1952 auch Fernsehen) eine \u00f6ffentlich-rechtliche Regulierung vorgesehen. Das Bundesverfassungsgericht best\u00e4tigte dieses auch als gemeinwirtschaftlich zu bezeichnende Organisationsmodell in seiner 1.\u00a0Rundfunkentscheidung von 1961 und legitimierte es mit einer durch die spezifischen technologischen Bedingungen und dem hohen finanziellen Aufwand f\u00fcr die Veranstaltung von Rundfunksendungen bedingten Sondersituation des Rundfunks. Eine dem Pressewesen entsprechende publizistische Vielfalt sei, so hie\u00df es damals, aufgrund der spezifischen technologischen Bedingungen des Rundfunks nicht gegeben. (BVerfGE 12, 205, 261)<\/p>\n

Doch auch mit dem Wegfall dieser Sondersituation, in deren Folge verfassungsgerichtlich der Weg f\u00fcr den privaten Rundfunk in der Bundesrepublik geebnet wurde, sah das Bundesverfassungsgericht die Erfordernis, rechtliche Vorkehrungen zur Gew\u00e4hrleistung der Freiheit des Rundfunks zu treffen, weiterhin als gegeben an. Mit der Aufhebung des Frequenzmangels durch Einf\u00fchrung der seinerzeit neuen<\/em> \u00dcbertragungstechnologien Kabel und Satellit sei nicht sichergestellt, hie\u00df es in der 3.\u00a0Rundfunkentscheidung aus dem Jahr 1981, dass das Programmangebot in seiner Gesamtheit und kraft der Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs eine Meinungsvielfalt widerspiegeln k\u00f6nne, wie sie etwa im Bereich der \u00fcberregionalen Tageszeitungen bestehe und wie sie f\u00fcr die freiheitliche Demokratie konstitutiv sei. (BVerfGE 57, 295, 322)<\/p>\n

Seitdem hat das Bundesverfassungsgericht in zahlreichen Entscheidungen die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Rundfunkordnung weiter pr\u00e4zisiert und zu einem \u201enahezu abgeschlossenen System\u201c (M\u00fcller-R\u00fcster ) ausgebaut. Im Vergleich zur Presse- und Filmfreiheit hat sich die verfassungsgerichtliche Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit dabei im Laufe der Jahre zu einer Sonderdogmatik entwickelt. Manifestiert findet sich diese in der dualen Rundfunkordnung, in der Bestands- und Entwicklungsgarantie des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks, seiner Finanzierungsgarantie und weiteren, aus der \u201edienenden\u201c Funktion des Rundfunks abgeleiteten, hier als bekannt vorauszusetzenden Anforderungen.<\/p>\n

In bemerkenswerter Kontinuit\u00e4t zu seiner bisherigen Rechtssprechung hat das Bundesverfassungsgericht in der j\u00fcngsten rundfunkrechtlichen Entscheidung vom 11.\u00a0September 2007 noch einmal betont, dass sich durch die Vermehrung der \u00dcbertragungskapazit\u00e4ten infolge der technologischen Neuerungen der letzten Jahre, aber auch durch die j\u00fcngere Entwicklung der Medienm\u00e4rkte im Grundsatz nichts ge\u00e4ndert habe: Beweggrund f\u00fcr die gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkordnung bleibe weiterhin die besondere Breitenwirkung, Aktualit\u00e4t und Suggestivkraft des Mediums Rundfunk. Obgleich mit dieser Entscheidung keine \u00dcbertragung der bestimmenden Strukturelemente der Rundfunkordnung auf das World Wide Web erfolgte, war mit ihr doch ausgesprochen, dass die aus dem Analogzeitalter abgeleiteten rechtlichen Konstitutionsbedingungen des Rundfunks in der digitalen Welt bis auf weiteres fortbest\u00fcnden.<\/p>\n

Diese (wohlwollend benannt) funktionsgew\u00e4hrleistende Kontinuit\u00e4t kann als eine Konsequenz dessen angesehen werden, dass Art.\u00a05 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG Rundfunk nicht definiert, sondern voraussetzt. Zugleich ist sie ebensosehr das Resultat einer Verfassungsrechtssprechung, die \u2013 anders als bei Presse und Film \u2013 den Begriff \u201eRundfunk\u201c normativ von den ihm zugrundeliegenden \u00dcbertragungstechnologien abl\u00f6ste und \u2013 exemplarisch in der 5.\u00a0Rundfunkentscheidung von 1987 \u2013 die Gew\u00e4hrleistung der Rundfunkfreiheit auch auf \u201erundfunk\u00e4hnliche Kommunikationsdienste\u201c \u00fcbertrug. (BVerfGE <\/strong>74, 297, 350\u00a0f.) Beides allerdings sollte nicht zu der insbesondere bei seinen Tr\u00e4gern und einer gro\u00dfen Zahl seiner politischen Bef\u00fcrworterinnen und Bef\u00fcrworter verbreiteten Auffassung verleiten, das Modell des gemeinwirtschaftlichen \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks sei verfassungsgerichtlich zeitlos und rechtsdogmatisch \u00fcberhistorisch gegeben.<\/p>\n

Ganz im Gegenteil: Die verfassungsgerichtliche Rechtssprechung fokussiert \u2013 und fokussierte immer schon \u2013 auf den objektivrechtlichen Funktionsbezug der Rundfunkfreiheit zur demokratischen Meinungsbildung. Mit einer Aufk\u00fcndigung dieses Funktionsbezugs, erfolgte sie nun unter stillschweigender Inkaufnahme oder unmittelbar gewollt, w\u00e4ren die Bedingungen zu einer Aufhebung der erwirkten Sonderdogmatik selbst gegeben. Ein grunds\u00e4tzlicher Paradigmenwechsel, mithin eine m\u00f6gliche Gleichstellung des Rundfunks zu den immer schon marktliberalen Ausgestaltungen bei Presse und Film, ist aufgrund des eingangs bezeichneten schmalen funktionsrechtlichen Aussagegehalts von Art.\u00a05 Abs.\u00a01 Satz\u00a02 GG tats\u00e4chlich nicht auszuschlie\u00dfen.<\/p>\n

Die in diesem Kontext ma\u00dfgebende Frage, weshalb ausgerechnet f\u00fcr den Rundfunk eine ordnungspolitisch gesonderte Funktionsgew\u00e4hrleistung angesichts von im Grundgesetz gleichwertig kodifizierten Medienfreiheiten zu erbringen ist, besteht in einer digitalen Medienordnung fort. Mehr noch: Mit fortschreitender Digitalisierung tritt sie erneut und verst\u00e4rkt hervor. Entsprechende, das Postulat der Rundfunkfreiheit: \u201efreie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gew\u00e4hrleisten\u201c (BVerfGE 57, 295, 320; BVerfGE <\/strong>74, 297, 324), unterlaufende (Negativ-)Szenarios sind unter zweierlei Aspekten denk- und wahrnehmbar:<\/p>\n

a) Neue Kommunikationstechnologien und ver\u00e4nderte Mediennutzungsgewohnheiten machen die spezielle Funktion des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks obsolet.<\/em> Die massenspezifische Orientierungsfunktion des Rundfunks ist an seine Zuschauerakzeptanz gebunden. Mit dem Wegbrechen derselben und der Hinwendung zu individualisierten Nutzungsgewohnheiten wird die Breitenwirkung des Rundfunks und seine daraus resultierende gro\u00dfe Machtakkumulation aufgel\u00f6st. Diese Entwicklung ist bereits im Gange. Die geringe Akzeptanz und die geringen Zugriffszahlen auf \u00f6ffentlich-rechtliche Programmangebote durch j\u00fcngere, netzaffine Mediennutzerinnen und \u2011nutzer \u2013 den sogenannten \u201edigital natives\u201c \u2013 bergen die Gefahr eines drohenden Generationenabrisses<\/em> im Mediengebrauch. Mit einem solchen k\u00f6nnte eine n\u00e4chste Generation von Verfassungsrichtern vor die Entscheidung gestellt sein, das Statut des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Disposition zu stellen.<\/p>\n

Ob es gelingt, diesen Trend zu brechen, wird davon abh\u00e4ngig sein, welche Entwicklungsm\u00f6glichkeiten dem \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunk im Netz gew\u00e4hrt werden. Eine sich abzeichnende synergetisch medien\u00fcbergreifende Nutzung von Fernsehinhalten, Presse- und Internetangeboten sowie das Aufscheinen von technologischen Konvergenzentwicklungen \u00a0und einer damit verbundenen Herausbildung integrierter Medienformate \u2013 der Ann\u00e4herung von urspr\u00fcnglich unabh\u00e4ngigen Technologien auf Basis digitaler Kommunikationsprotokolle und das Zusammenflie\u00dfen von Merkmalen bisher getrennter Mediengattungen in neuen Programmformaten (z.\u00a0B. durch Integration von TV- und Online-Angeboten) \u2013 lassen sich nur dann erfolgreich gestalten, wenn die rechtlichen Rahmenbedingungen f\u00fcr den Rundfunk an die Erfordernisse des Digitalzeitalters angepasst werden.<\/p>\n

b) Schwindende Programmqualit\u00e4t und schwindende Unabh\u00e4ngigkeit der Programmgestaltung heben die \u201eessentiellen Funktionen\u201c \u00a0<\/em>(BVerfGE 73, 118, 158) des \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunks f\u00fcr die demokratische Ordnung und das kulturelle Leben auf<\/em>. \u00d6ffentlich-Rechtliche und Private konkurrieren um Aufmerksamkeit. Das Ma\u00df an jeweils erzeugter Aufmerksamkeit wird durch die Einschaltquote ermittelt. Im privaten Rundfunksystem korreliert diese mit der H\u00f6he der Werbeeinnahmen. Auf letzteren basiert das Gesch\u00e4ftsmodell der Privaten. Im wesentlich geb\u00fchrenfinanzierten \u00f6ffentlich-rechtlichen Rundfunksystem hingegen bezeichnet Werbefinanzierung lediglich einen Nebenaspekt. Dennoch ist eine Tendenz zur Banalisierung<\/em> und Verflachung <\/em>des Programmangebots, wie sie der origin\u00e4ren Eigenlogik der Privaten und ihres auf Quote ausgerichteten wirtschaftlichen Wettbewerbsdrucks entspringt, zunehmend auch f\u00fcr die \u00d6ffentlich-Rechtlichen zu konstatieren.<\/p>\n

Mit der Dualisierung des Rundfunksystems hat sich eine Entwicklung bahngebrochen, die unter dem Rubrum Selbstkommerzialisierung<\/em> zu erfassen ist. Obgleich von den Programmverantwortlichen vehement in Abrede gestellt, l\u00e4\u00dft sich eine Konvergenz von \u00f6ffentlich-rechtlichen Angeboten hin zu den Programmformaten der Privaten nicht l\u00e4nger negieren. Unter unabh\u00e4ngigen Fachleuten streitig erscheint lediglich das Ausma\u00df an Konvergenz, nicht der Befund selbst. Die beschw\u00f6rende Formel von \u201eQualit\u00e4t und Quote\u201c als Motto f\u00fcr eine optimale Funktionserf\u00fcllung hat sich in ihrer \u00f6ffentlich-rechtlichen Apodiktik ersch\u00f6pft. Die Gefahr, dass der \u00f6ffentlich-rechtliche Rundfunk seinen Programmauftrag verfehlt und somit seine Legitimationsgrundlage verliert, potenziert sich unter dem Druck fortschreitender, dem Primat einer nachhaltigen Kommerzialisierung folgenden Digitalisierung.<\/p>\n

Ob es gelingt, diese delegitimatorische Praxis zu stoppen, wird davon abh\u00e4ngig sein, inwiefern den ma\u00dfgebenden Akteursgruppen Einhalt geboten wird. Aufscheinende Defizite in der Programmqualit\u00e4t und der Unabh\u00e4ngigkeit der Programmgestaltung sind allem Anschein nach hausgemacht. Nicht allein werden die \u00f6ffentlich-rechtlichen Anstalten durch Schleichwerbungsskandale und durch eine nach parteipolitischen Erw\u00e4gungen erfolgende Personalpolitik geschw\u00e4cht. Forciert wird dieser Prozess dar\u00fcber hinaus durch einen von Eigeninteressen geleiteten \u00f6konomisch-journalistischen Komplex. Zu erfassen sind darunter wirtschaftliche Partikularinteressen von Moderatorenproduzenten ebenso wie jene von kommerziell agierenden Beteiligungsgesellschaften und solche der leitenden Programmverantwortlichen von ARD und ZDF selbst. Im Kontrast zur Machtposition dieses Interessenkomplexes befinden sich die programmgestaltenden Rundfunkmitarbeiter und -mitabeiterinnen systembedingt im Nachteil. Zwar k\u00f6nnen sie sich in ihrer Freiheit der Meinungs\u00e4u\u00dferung und der Freiheit durch Rundfunk gegen\u00fcber staatlichen Eingriffen berufen, nicht aber gegen\u00fcber ihren eigenen Rundfunkanstalten und F\u00fchrungskr\u00e4ften. Eine St\u00e4rkung der organisatorischen Binnenpluralit\u00e4t durch die Einf\u00fchrung gesetzlich verpflichtender Redaktionsstatute ist daher ebenso erforderlich wie eine \u2013 dem engeren binnenpluralen Aspekt \u00fcbergeordnete \u2013 grundlegende Modernisierung des \u00f6ffentlich-rechtlichen Funktionsauftrags.<\/p>\n

Kursorisch ist an dieser Stelle zu resumieren: In seinen Einzelleistungen umstritten war der \u00f6ffentlich-rechtliche Rundfunk immer. Mit der Dualisierung des Rundfunksystems allerdings haben sich seine Legitimationsprobleme potenziert. Indiziert wird dieser Befund auch durch den Sachverhalt, dass die verfassungsgerichtlichen Festschreibungen und Ausdifferenzierungen zur Rundfunkordnung nach der Zulassung des Privatrundfunks in immer k\u00fcrzeren Abst\u00e4nden erfolgten. Mit dem rasanten Wandel des Mediensektors in Folge der Digitalisierung steigt der konstatierte Legitimationsdruck weiter an. Letzterer findet Ausdruck in einer immer rascheren Abfolge von Rundfunk\u00e4nderungsstaatsvertr\u00e4gen (R\u00c4StV). Nach der erst k\u00fcrzlich erfolgten Verabschiedung des 11.\u00a0R\u00c4StV befinden sich gegenw\u00e4rtig nicht nur der 12.\u00a0R\u00c4StV in Vorbereitung, sondern erfolgen bereits jetzt durch die zust\u00e4ndige Rundfunkkommission der L\u00e4nder Vorarbeiten zum 13., 14. und 15.\u00a0R\u00c4StV. Diese regulatorische Beschleunigung und die unzureichenden Regelungen und zahlreichen Beschr\u00e4nkungen in Bezug auf die digitale Welt, wie sie der 12.\u00a0R\u00c4StV vorzeichnet, garantieren den \u00d6ffentlich-Rechtlichen zudem weder die notwendige Entwicklungsoffenheit, noch sind sie geeignet, diesen eine verl\u00e4\u00dfliche Rechtssicherheit zu gew\u00e4hrleisten. Doch drohen Gefahren nicht nur durch nationalstaatliche Regulierungsspezifika und -defizite, sondern bestehen weitere (bestandsgef\u00e4hrdende) Herausforderungen auf der Ebene des mit Anwendungsvorrang versehenen Gemeinschaftsrechts.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Teil II:<\/a> Europarechtliche Beschr\u00e4nkungen<\/p>\n

Teil III:<\/a> Regulierung im Digitalzeitalter<\/p>\n

Teil IV:<\/a> Funktionsauftrag im Digitalzeitalter<\/p>\n

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