Die Einf\u00fchrung der 20-Prozent-Regelung erfolgte mit der Novellierung des G 10-Gesetzes vom 26. Juni 2001 \u2013 also noch vor den f\u00fcr weitere Gesetzesversch\u00e4rfungen folgenreichen Ereignissen vom 11. September. Der \u00dcberarbeitung vorausgegangen war die bereits genannte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Juli 1999. Durch sie wurde der Gesetzgeber verpflichtet, das G 10 in Teilen nachzubessern. Das geschah auch: Zu den Nachbesserungen allerdings traten Erweiterungen, die \u00fcber den Regelungsauftrag des Gerichts hinausgingen. Hierzu z\u00e4hlte die neu aufgenommene 20-Prozent-Grenze. Diese war das Resultat einer einfachen wie beflissentlichen Addition. Doch der Reihe nach:<\/p>\n
Seinerzeit hatte das Bundesverfassungsgericht positiv vermerkt, dass die strategische Fernmeldekontrolle \u2013 entsprechend der damals geltenden Gesetzeslage \u2013 auf den internationalen nicht leitungsgebunden Telekommunikationsverkehr (Richtfunk und Satellit) begrenzt war und dessen quantitativer Anteil \u201eetwa zehn Prozent des gesamten Fernmeldeaufkommens\u201c betrug. Da die Leitwegebestimmung nach Kapazit\u00e4t und Auslastung automatisch erfolge, so das Gericht weiter, k\u00f6nne zudem weder von den Kommunikationsteilnehmern noch vom BND vorhergesehen werden, ob ein Kommunikationsvorgang leitungsgebunden oder nicht leitungsgebunden verlaufe. Ergo sei \u201eeine fl\u00e4chendeckende Erfassung jedenfalls des internationalen Fernmeldeverkehrs nicht zu besorgen\u201c \u2013 daher eine tats\u00e4chlich Erfassung individueller Kommunikationsverkehre mit dem Ausland \u201enur selten der Fall\u201c. (1 BvR 2226\/94, 1 BvR 2420\/95, 1 BvR 2437\/95<\/a>, Rz. 222\/223)<\/p>\n Zum Zeitpunkt der Urteilsfindung war nach den Angaben von Bundesregierung und BND die Ausweitung der \u00dcberwachung auf E-Mails noch angestrebt (ebd., Rz. 90, 230). Eine vollautomatische Auswertung anhand von Suchbegriffen war in der Praxis nur im Telex-Bereich m\u00f6glich, bei dem seit Oktober 1997 einbezogenen Telefax-Verkehr blo\u00df partiell und im Telefonverkehr, mangels ausreichend entwickelter Spracherkennungsverfahren, \u00fcberhaupt nicht. Zudem gelangten t\u00e4glich 15.000 Telekommunikationsverkehre (hochgerechnet auf 365 Tage: 5.475.000 Verkehre) in die Umwandlungsger\u00e4te des Nachrichtendienstes. Davon unterlagen 700 dem Geltungsbereich des G 10, enthielten 70 Suchbegriffe und waren 20 relevant. 14.000 Verkehre t\u00e4glich unterlagen nach Rechtsansicht des BND der Aufgabenzuweisung aus \u00a7 1<\/a> des Gesetzes \u00fcber den Bundesnachrichtendienst (BNDG). Sprich: Ein Anteil von ca. 93 Prozent der Verkehre wurde der keiner (gesonderten) Kontrolle unterliegenden \u00dcberwachung der Ausland-Ausland-Telekommunikation zugerechnet.<\/p>\n Zwei Jahre sp\u00e4ter wurden laut der amtlichen Begr\u00fcndung zur Neufassung des G 10 (BT-Drs. 14\/5655<\/a>, S. 18) t\u00e4glich bereits ca. 100.000 Telekommunikationsverkehre (hochgerechnet auf 365 Tage: 36.500.000 Verkehre) in die Empfangsanlagen des BND geleitet und der Wortdatenbank zugef\u00fchrt. Davon unterlagen etwa 750 dem Geltungsbereich des G 10, enthielten 40 Suchbegriffe und waren 3 relevant. Der Anteil des Ausland-Ausland-Verkehrs \u2013 hier der Vollst\u00e4ndigkeit halber erg\u00e4nzt \u2013 betrug etwa 99 Prozent. Schon damals galt demnach, was eingangs f\u00fcr den Zeitraum 2001\u20132011 (Teil I<\/a>) insgesamt festgestellt wurde: Ein Mehr an \u00dcberwachung f\u00fchrt nicht zu einem Mehr an Trefferrelevanz.<\/p>\n Dennoch wurde nun die Ausweitung der \u00dcberwachungsverf\u00fcgbarkeit in Angriff genommen. Unter Darbietung einer nach zeitgen\u00f6ssischen wie heutigen Ma\u00dfst\u00e4ben abenteuerlichen Argumentation postulierte die von SPD und Gr\u00fcnen gestellte Bundesregierung: Es sei \u201enicht beabsichtigt, den Umfang der bisherigen Kontrolldichte zu erweitern\u201c. Die neuartige Technologie der Paketvermittlung (Packet Switching) geb\u00f6te es aber, die Obergrenze in der Erfassungskapazit\u00e4t f\u00fcr die strategische Fernmeldekontrolle auf 20 Prozent heraufzusetzen. Als Beleg dazu wurde das Beispiel eines Telefaxes angef\u00fchrt, dessen Anfang \u00fcber einen Lichtwellenleiter, dessen Mittelteil \u00fcber Satellit und dessen Ende \u00fcber Koaxialkabel geroutet w\u00fcrden.<\/p>\n An die Wand gemalt wurde das Gespenst einer mit Anzahl der Pakete exponentiell abnehmenden Wahrscheinlichkeit, alle Pakete zusammenf\u00fcgen zu k\u00f6nnen. Oder auf das Beispiel des aus drei Paketen bestehenden Telefax bezogen: Da die Pakete erst kurz vor ihrem Ziel \u2013 \u201eetwa an der letzten Vermittlungsstelle vor dem Empf\u00e4nger\u201c \u2013 wieder zusammengesetzt w\u00fcrden, w\u00e4re die strategische Fernmeldekontrolle ohne das Aufsp\u00fcren der einzelnen Pakete auf den unterschiedlichen \u00dcbertragungswegen \u201esinnlos und unverwertbar\u201c (BT-Drs. 14\/5655<\/a>, S. 17).<\/p>\n Mit dieser Erz\u00e4hlung war nicht nur ein Bild der Leitwegebestimmung und Paketvermittlung gezeichnet, dass der bestehenden physikalischen Netzwerkarchitektur tats\u00e4chlich nicht entsprach. Hinter dem Kabelverzweiger oder dem Hauptverteiler der Vermitllungsstelle begann und beginnt eben kein dezentralisiertes Kommunikationsnetz ohne Hierarchien, in dem die Leitwegeberechnung vollst\u00e4ndig ungeb\u00fcndelt, hierarchisch unstrukturiert und technisch wie \u00f6konomisch ineffizient erfolgt. Auch wurde unterschlagen, dass ein Abgreifen aller Pakete an der richtigen Stelle, etwa dem Kern- oder Backbonenetz bzw. den Internet-Austauschknoten (CIX), faktisch m\u00f6glich ist. Ferner wurden den 10 Prozent aus der geheimdienstlichen Praxis in der \u00dcberwachung der zuvor allein nicht leitungsgebundenen Kommunikation (Richtfunk und Satellit) weitere 10 Prozent \u2013 sozusagen additiv f\u00fcr die leitungsgebundene Kommunikation (Glasfaser- und Koaxialkabel) \u2013 aufgeschlagen und rechtlich auf 20 Prozent der gesamten elektronischen Kommunikation ausgedehnt.<\/p>\n All das erfolgte vor dem Hintergrund, dass, wie in der Gesetzesbegr\u00fcndung festgehalten, die internationale Telekommunikation bereits seinerzeit \u201edurchg\u00e4ngig digital\u201c (ebd.) \u00fcbertragen wurde. Lediglich die PDS-Fraktion bezweifelte zu jener Zeit \u2013 der Beratungsverlauf im Bundestag kann hier<\/a> nachgelesen werden \u2013 die behaupteten technischen Konsequenzen des Packet Switching. In einem \u00c4nderungsantrag (BT-Drs. 14\/5998<\/a>) forderte sie eine Reduzierung der Kapazit\u00e4tsschranke auf 5 Prozent. Vor dem Hintergrund, dass die leitungsgebundene Kommunikation schon damals um ein Vielfaches h\u00f6her lag als die nicht leitungsgebundene, sollte auf diese Weise die vom Bundesverfassungsgericht akzeptierten 10 Prozent in der Praxis der \u00dcberwachungsverf\u00fcgbarkeit rechtlich fixiert werden. Auch das war, wie noch zu zeigen sein wird, ein durchaus blau\u00e4ugiger Wert.<\/p>\n Zun\u00e4chst aber zur Dimension des Zahlenwerts 20 Prozent: Die gesetzlich zur Kooperation verpflichteten Telekommunikationsanbieter haben nach \u00a7 27 Abs. 2<\/a> der Telekommunikations\u00fcberwachungs-Verordnung (TK\u00dcV) an den technischen \u00dcbergabepunkten in ihren Einrichtungen eine vollst\u00e4ndige Kopie der Telekommunikation auszuleiten. Das bedeutet: Nicht einzelne Verkehre werden mittels Suchbegriffen ausgewertet, sondern der Rohdatenstrom im Rahmen der Kapazit\u00e4tsgrenze (BT-Drs. 17\/9640<\/a>, S. 5). Potenziell ist somit an 6 von 30 Tagen eines Monats eine vollst\u00e4ndige \u00dcberwachung der elektronischen Kommunikation m\u00f6glich. Das entspricht einer kompletten Erfassung aller Meta- und Inhaltsdaten \u00fcber diesen Zeitraum oder einem doppeltem<\/i> \u201eFull take\u201c, wie er von einem System wie XKeyscore \u2013 hier wiedergegeben nach den technischen Darlegungen aus dem PRISM-Bericht Caspar Bowdens f\u00fcr das Europ\u00e4ische Parlament (The US surveillance programmes and their impact on EU citizens‘ fundamental rights<\/a>, S. 13\/14) \u2013 aufgezeichnet und ausgewertet werden kann.<\/p>\n Die Bundesregierung hat bereits best\u00e4tigt, dass ein \u201eFull take\u201c und eine Nutzung von XKeyscore \u201eim Rahmen und in den Grenzen des Artikel 10-Gesetzes zul\u00e4ssig\u201c sei (BT-Drs. 17\/14560<\/a>, S. 23). Im Unklaren lie\u00df sie, ob das auch f\u00fcr eine Speicherung von Daten \u2013 XKeyscore h\u00e4lt die Daten drei Tage lang in einem Zwischenspeicher vor \u2013 gelten w\u00fcrde. Ebenfalls best\u00e4tigte die Bundesregierung j\u00fcngst, dass das System vom BND seit 2007 in der Au\u00dfenstelle Bad Aibling eingesetzt wird und seit 2013 in zwei weiteren, nicht n\u00e4her genannten Au\u00dfenstellen getestet wird (ebd., S. 21). In diesem Fall lie\u00df sie offen, ob in den beiden weiteren Au\u00dfenstellen XKeyscore im Rahmen der \u00dcberwachung der Ausland-Ausland-Kommunikation oder des G 10 erprobt wird. Zudem gestand sie ein, dass dem seit 2007 im Einsatz befindlichen System bei Einf\u00fchrung keine Unterrichtungsrelevanz beigemessen wurde. Eine Unterrichtung der G 10-Kommission erfolgte erst am 29. August 2013, eine Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums am 16. Juli 2013 (BT-Drs. 17\/14739<\/a>, S. 27).<\/p>\n Noch allerdings erscheint ein solches Kontrollszenario als Zukunftsmusik. Eine \u00dcberwachung in den Dimensionen von \u201eFull take\u201c und 20 Prozent bed\u00fcrfte einer technischen Aufr\u00fcstung und zus\u00e4tzlicher Finanzmittel f\u00fcr Personal sowie Rechen- und Serverkapazit\u00e4ten \u2013 etwa in Form jener 100 Mio. EUR, die nach Spiegel-Informationen<\/a> f\u00fcr ein sogenanntes \u201eTechnikaufwuchsprogramm\u201c des BND vorgesehen sind. Gegenw\u00e4rtig ist offenbar der Umfang der Erfassung vor allem durch die vorhandenen technischen und personellen Kapazit\u00e4ten begrenzt, nicht durch rechtliche Beschr\u00e4nkungen. Hans de With, Vorsitzender der G 10-Kommission, teilte denn auch in einem Taz-Interview<\/a> mit, dass die Kapazit\u00e4tsgrenze derzeit nicht ausgesch\u00f6pft werde, der BND mithin \u201enur 5 Prozent\u201c der von und nach Deutschland gef\u00fchrten internationalen Verkehre erfasse.<\/p>\n Ein n\u00e4herer Blick auf die Dimension des Zahlenwerts 5 Prozent allerdings f\u00f6rdert auch hier Erstaunliches in Hinsicht auf die m\u00f6gliche \u00dcberwachungsintensit\u00e4t zu Tage. Wird der gesamte in Deutschland anfallende Netzwerkverkehr nach Protokollen und Protokollklassen differenziert, entfiele auf E-Mail (SMTP, IMAP, POP3), Voice over IP (VoIP) und Instant Messaging (IM) ein Anteil von zusammen 4,71 Prozent. Die E-Mail-Protokolle allein betrachtet erg\u00e4ben, bezogen auf den Zeitraum 2008\/2009, einen Anteil von 3,69 Prozent am Gesamtverkehr. Das jedenfalls ist einer Studie zur Messung und Analyse des nationalen und globalen Internet Traffic zu entnehmen, die von Ipoque, einem Hersteller von Technologien zu Deep Packet Inspection (DPI) aus Leipzig, durchgef\u00fchrt wurde (Internet Study 2008\/2009<\/a>, S. 2 u. 13).<\/p>\n Die Zahlen sind in Ermangelung von Vergleichswerten sicherlich mit Vorsicht zu betrachten. Sie deuten aber an, dass selbst eine Kapazit\u00e4tsgrenze von 5 Prozent eine fl\u00e4chendeckende Erfassung der Individualkommunikation erm\u00f6glichte. Grunds\u00e4tzlich gilt: Eine jegliche Kapazit\u00e4tsgrenze bleibt willk\u00fcrlich gew\u00e4hlt, solange sie nicht in ein Verh\u00e4ltnis gesetzt wird zu der Wahrscheinlichkeit einer tats\u00e4chlichen Erfassung individueller Kommunikationsverkehre. Dem Diktum des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1999, eine Erfassung sei nur selten der Fall, kann daher heute nicht mehr gefolgt werden. Zugleich sind aus dem Voranstehenden vier Mindestanforderungen f\u00fcr eine effektive technische Kontrolle der strategischen Fernmelde\u00fcberwachung abzuleiten.<\/p>\n Eine solche m\u00fcsste erstens sicherstellen, dass in Beschr\u00e4nkungsma\u00dfnahmen nach \u00a7 5 G 10<\/a> tats\u00e4chlich eine Bereinigung um innerdeutsche Verkehre stattfindet. Zweitens m\u00fcsste gew\u00e4hrleistet werden, dass eine physikalische oder logische Trennung zwischen jenen Erfassungssystemen besteht, die bezogen auf eine Kapazit\u00e4tsschranke nach den Deliktsbereichen aus \u00a7 5 G 10 operieren, und solchen, die prozentual unbeschr\u00e4nkt zugreifen k\u00f6nnen \u2013 etwa in der \u00dcberwachung der Ausland-Ausland-Kommunikation oder auch in sogenannten Individualma\u00dfnahmen nach \u00a7 8 G 10<\/a>. Drittens m\u00fcsste verifiziert werden, dass die Integrit\u00e4t des informationstechnischen Erfassungssystems jederzeit gegeben ist \u2013 indem beispielsweise von Au\u00dfen nicht auf die Protokolldatei zugegriffen werden kann, das Nachladen von Programmcode zum Ausf\u00fchren nicht genehmigter Funktionen ausgeschlossen bleibt und auch keine Hintert\u00fcren zu einem Zugriff auf die Erfassungssysteme bestehen.<\/p>\n Dazu ist zuallererst eine regelm\u00e4\u00dfige, unabh\u00e4ngige Begutachtung der eingesetzten Hard- und Software notwendig und unabdingbar. Andernfalls ist nicht \u00fcberpr\u00fcfbar, was an den technischen \u00dcbergabepunkten geschieht. Entsprechend w\u00fcrde nicht kontrolliert, sondern dem BND vertraut. Aus den gleichen Gr\u00fcnden ist viertens die \u00dcberwachung der Ausland-Ausland-Kommunikation dem G 10 zu unterwerfen. Inzwischen gesteht die Bundesregierung selbst ein, dass \u201ean beliebigen Orten der Welt Kommunikationen mit Deutschlandbezug, darunter auch innerdeutsche Verkehre, auftreten\u201c k\u00f6nnen (BT-Drs. 17\/14739<\/a>, S. 14). Damit ist auch in der technologischen Praxis eine Trennung in Kommunikation, die dem Grundrecht des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 GG unterworfen ist, und solcher, f\u00fcr die das nicht gilt, obsolet geworden.<\/p>\n Die Frage schlie\u00dflich, ob die G 10-Kommission in der Lage ist, dieses Aufgabenspektrum zu meistern, kann vorab beantwortet werden. Die Antwort lautet: Nein! Zu letzterem hat sie keine rechtliche Befugnis, f\u00fcr die Bew\u00e4ltigung der vorangehenden drei Aufgaben ist sie personell, finanziell und technologisch nicht aufgestellt.<\/p>\n <\/p>\n tl;dr<\/b><\/p>\n Die rechtlichen Voraussetzungen zur \u00dcberwachung von 20 Prozent der gesamten elektronischen Kommunikation wurden vor 9\/11 geschaffen, sie erm\u00f6glichen einen \u201eFull Take\u201c; selbst die tats\u00e4chlich ausgesch\u00f6pfte Kapazit\u00e4t von 5 Prozent reicht aus, um die gesamte E-Mail-Kommunikation zu erfassen.<\/p>\n <\/p>\n Teil I:<\/b> Sinkende Trefferrelevanz bei stark steigender Netz\u00fcberwachung<\/a><\/p>\n Teil II:<\/b> Zahlen au\u00dfer Kontrolle<\/a><\/p>\n